广州突破基本养老服务体系建设六大瓶颈
　　基本养老 人人享有

　　当我们随岁月老去，身体能否获得及时的护理和康复支持？当身体出现一定程度的机能下降，能否寻得一席安心的养老床位？而当我们孑然一人时，又是否仍有人惦记和关怀自己，我们的存在是否依旧不被遗忘？

　　第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口达到2.64亿，占比18.70%。人口老龄化进一步加深，人们面临未富先老，养老服务“养不到”“养不起”“养不好”的急难愁盼问题。问题背后，则是普惠性养老服务机构在“用地”“经营”“人才”“医养结合”“监管”等方面遭遇的瓶颈。在广州，60岁及以上常住人口逾213万、户籍老年人口超过180万，老人们恰恰见证了这一座城市直面痛点，在基本养老服务体系领域进行的重重探索。

　　这一座以开放包容、改革创新著称的城市不仅是我国目前唯一一个以市域为单位同时开展全国养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、长期护理保险、医养结合、康复辅具社区租赁5项国家试点的特大城市，同时，也率先开展了基本养老服务探索实践，把基本养老服务作为保障和改善民生的重要内容，先试先行，初步构建出人人享有、人人可及的基本养老服务体系，积极打通“堵点”、解决“难点”、消除“痛点” ，加快提升基本养老服务能力，为国家层面体系建设提供有益实践经验。

　　一系列改变发生在市民生活的细微之处；一系列基本养老服务发展的答案，呼之欲出。

　　文/苏赞、杨欣、刘春林 图/杨欣

　　暖心故事：

　　在这座幸福之城，不必担心老之将至

　　及时照护，人人可享

　　88岁的潘佩（化名）是广州市越秀区土生土长的“老街坊”，她从来没想过，自己会在一次骨折术后被拽进了高龄重度失能的世界里。医生在诊断书中表示：潘佩骶尾部压疮，不断渗液，需要协助服药、卧位护理、心理慰藉等照护服务支持。那一刻，89岁的老伴看着诊断书一阵眩晕，他心里清楚，对他这么一个经济条件一般的家庭而言，聘请专业照护是个不小的开支。

　　同在广州，75岁的玉英（化名）总是愁眉不展，在过往的日子以泪洗面。数年前，她的两个儿子先后离世，丈夫又疾病缠身，每天早上，一睁眼就开始忙碌，量血压、做早餐、喂饭、买菜、换尿布、看病……日子一天天下来，不堪重负。虽然，他们都享受了广州健康档案、健康管理、“平安通”服务，可随时申请紧急救援，社区工作者定期关怀。然而，基本生活照料和医疗护理服务才是他们，也是每位老人最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，他们害怕照护开支带来的经济压力，逐渐压垮他们的人生。

　　但担心的事情并没有发生。

　　得益于广州正在实施的长期护理保险制度。两户家庭均通过鉴定评估，申请了长护定点机构提供基本生活照料及医疗护理服务。照护产生的费用，由长护险基金按照一定比例进行报销。在专业照护下，潘佩康复训练不断，仅四个月时间，从卧床坐上了轮椅；而玉英的丈夫得到了更全面的医疗护理。在费用报销后，额外的照护费用并未对他们的生活造成丝毫负担。

　　据悉，目前广州长护险覆盖全体参保人员，为符合条件的失能老年人提供41项基本生活照料、34项医疗护理服务，其中生活照料、医疗护理的支付限额最高分别为每人每天115元~120元、每月1000元；支付比例在75%至90%，被视为老人护理的一大保障。广州市民政局相关负责人透露，在这两个家庭背后，还有逾2万个获益的家庭。

　　养老床位，人人有份

　　床位是友好养老环境的标配。过去，一个床位往往意味着偏远的养老院、漫长的等候时间。和前十几年不一样，七十多岁的慧喜（化名）如今双眼满溢笑意，过往伴随着“三无老人”标签的孤独和自卑情绪纠缠着她，但现在，这些情绪悄然消失。

　　慧喜是地道的广州人，也是一名三无老人。七年前，由于身体条件下降、社区无法照顾等原因才入住到广州市老人院。彼时，广州市老人院的工作人员在老人入院时就根据个人资料进行评估，确定护理等级、为老人分配居住区域。不同居住区都配备了管理者、护理员、社工、护士、医生、康复师、心理咨询师等专业人士，为长者进一步确定个性化照护方案。

　　那时，社工评估发现，慧喜因离开住了数十年的社区而出现负面情绪，生活中不太积极，有时担心道：“街道是不是不管我啦”“会不会就没人来看我啦”。了解了慧喜的状况，也看出了她的顾虑，市老人院工作人员在日常言行中增加了对她的鼓励和赞扬，发现她有一颗当志愿者的心后 ，更是鼓励慧喜加入院内的志愿者队伍，成为一名“心灵大使”，为住院的老人家做探访，关心和鼓励他人。而慧喜说，“老人院真的就是一个大家庭，能够帮到人，我很开心”。

　　无论是有儿有女的老人，还是包括慧喜在内的三无老人，在这里都会被平等、认真地守护。相关负责人透露，广州市老人院建院于1965年，建院之初，全院只有8栋瓦房、2根体温计和一部听诊器。但全院上下卯着一股劲，下决心把老人院建设好，把老人照顾好，发展到今天，共有白云区钟落潭镇上水院区、黄埔镇新龙镇镇龙院区和市老年医院三个院区，涵盖社区居家、机构养老、老年医疗三个服务版块，形成了“养护医康社产学研”八位一体的服务功能，为广州市特困老人、失能失智、高龄老人提供高质量养老服务。有数据显示，在院老人平均年龄85岁，超过85%是失能失智老年人。这只是公办养老机构扮演“压舱石”“稳定器”角色的一个缩影。

　　居家社区养老，人人可得

　　还有的老人发现，在广州，养老床位不再局限在一院之中。

　　对于86岁的广州街坊睦佳（化名）而言，随着岁数一年年增加，她明显感觉到自己老了，身体的小病小痛一天比一天多，做过大手术，日常也需要被照护。然而，在她的印象里，民办养老院的价格令人望而却步，公办养老院轮候时间过长，而且大多数养老院位置又偏又远。当她进行老年人照护需求评估并接受养老服务向导时，她发现，原来养老并不复杂。

　　得益于广州推行的家庭养老床位试点，依托养老服务机构为居家长者家庭进行适老化改造。睦佳是第一个“吃螃蟹”的人——经过改造后，她的家随处可见生活辅助器具，各种传导设备则具备实时远程反馈健康情况的功能。相比传统的养老服务，老年人选择“家庭养老床位”后，在家就能享受到专业服务组织提供的照护服务，以及服务平台提供的24小时平台监护和咨询服务，实现养老“不离家”、居家服务“不打烊”。 她说：“这里如同一个缩小版的养老院，还可以留在社区里。”

　　与此同时，按“公建民营”、政企合作等模式，睦佳所在的街道，乃至广州每一个街道具备全托、日托、上门服务、对下指导、统筹调配资源等综合功能的街镇综合养老服务中心（颐康中心）正在投入运营，而每个社区、行政村设置社区养老服务机构（村居颐康服务站）不少于1处，每处建筑面积400~900平方米，统筹社区日间照料中心、星光老年之家功能，提供日间照料、上门服务、助餐配餐等养老服务，有条件的可增加全托、临托（喘息服务）等照护服务，形成中心城区10-15分钟、外围城区20-25分钟社区居家养老服务圈。

　　每一位有需要的老人，都可以享受嵌入式的社区综合养老服务。

　　广州市民政局相关负责人指出，无论是普惠型民办养老机构的托养服务，还是其它养老服务，广州提出优先保障经济困难和照护亟需老年人，适度保障其他社会老年人的根本策略，并将“不高于广州城市常住居民上年度月人均可支配收入的1.3倍”的普惠型养老服务收费通过委托运营协议或资助协议等划定为基本养老服务“上限”，再加上长护险报销部分费用，同时兜底困难人群免费、低偿入住公办养老机构或享受购买服务，确保基本养老服务人人可负担。

　　广州经验

　　基本养老服务六大瓶颈，广州这样拆解难题

　　2021年，广州出台《广州市养老服务条例》，在全国范围内率先以立法形式提出“政府主导、保障全体老年人生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应，全体老年人可公平获得的公共服务”这一基本养老服务概念，要求制定并公布基本养老服务清单，涵盖医食住行，覆盖了老人全生命周期照护。

　　然而，基本养老服务体系建设的难点恰恰在于，如何持续性地落细落实，回应长者生存和发展基本需要。要做到这一点，必须推动养老服务高质量发展，突破“用地难”“生存难”等难题。

　　破解服务设施用地瓶颈

　　广州不少养老机构属租赁场地举办，存在因租金上涨等原因导致经营困难甚至倒闭的风险，利用闲置场地举办养老机构存在瓶颈问题，国有资产保值增值、出租年限等严格限定与养老行业低回报、周期长的矛盾。

　　广州做法：

　　一、支持利用自有地块举办养老机构，解决利用闲置物业存在的障碍。

　　二、广州保障养老服务机构设施用地供应，通过立法形式要求按照年度计划每年完成一定数量的养老机构设施用地实物储备，确定供地方式、供地条件。

　　三、政府公有房产优先优惠用于养老服务，各级政府、国有企业将公有房产、国有企业物业优先、优惠用于养老服务，租赁期限最长可以延长至20年，用于经民政部门认定并公布开展基本养老服务的组织或者项目运营使用的，政府和事业单位公有非住宅房产租金标准以市场租金参考价或者评估价的50%计收；国有企业非住宅房产租金标准以市场租金参考价或者评估价的75%计收，国资监管部门在国有资产保值、企业经营业绩等事项考核时给予相应的支持，仅市属国有企业用于养老服务的物业就超过18万平方米。

　　四、制定《广州市支持社区养老服务设施规划建设和使用管理十条措施》（穗民规字〔2021〕1号），对配套公共服务设施从规划编制、土地出让、建设、移交和使用等环节进行了全面规范，细化社区公共服务设施配置标准，严格落实养老设施公建配套要求，新建城区和新建住宅区应当根据规划要求和建设标准，以每百户不低于20平方米的标准配套建设养老服务设施。

　　五、利用城市更新增加养老设施。充分衔接广州市正开展的城市更新（城中村改造）工作，抓住400条村城市更新改造机遇，将养老服务设施纳入《广州市城市更新单元设施配建指引》，在市区统筹级和重要公共服务设施中明确养老院的设置要求，在居委级公共服务设施配置嵌入式社区养老服务机构，每个旧村全面改造项目安排村居级社区养老服务机构不少于一处，统筹连片改造的布局街镇综合养老服务中心不少于一处。

　　破解家庭养老责任不到位瓶颈

　　共同居住家庭成员不了解、不掌握老年人生活照料和护理的基础知识，极个别甚至不履行赡养老人的责任。

　　广州做法：

　　一、凸显家庭及其成员的责任，强化家庭及其个人在养老中的主体作用。我国宪法规定：父母有抚养教育子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。同时规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。广州从完善社会保障制度、帮助和支持家庭养老的角度出发，推进基本养老服务，将家庭照护培训列入基本养老服务清单，由养老服务组织和其他专业机构为失能老年人的家庭照顾者提供照护知识等服务。不赡养老人的，依法纳入信用体系实施联合惩戒。

　　二、完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，化解社会上普遍存在的养老焦虑。广州着力为老年人基本养老划定三道保护线，第一道居家养老，这是当前和今后一段时期内最主要的养老模式，大部分的养老通过家庭赡养解决，政府提供必要的技能培训和咨询指导；第二道社区养老，居家养老有困难，超出家庭赡养能力之外的，由政府牵头，提供社区养老服务；第三道机构养老，社区养老还无法解决问题，需要长期精心照护的，由机构提供专业养老服务，实现医养康养相结合。

　　破解养老服务市场活力瓶颈

　　社会力量是基本养老服务的主要供给方之一。广州市民政局最新统计数据显示，目前，全市75%的养老床位、98%的居家养老服务综合体、97.5%的长者饭堂、95%的家政养老服务由社会力量提供。一方面要确保普惠，另一方面也要保障社会资源可持续运作，要激发养老服务市场活力，汇聚养老服务人才，必须从中找到平衡点。

　　广州做法：

　　一、放宽市场准入。取消养老机构设立许可，申请设立养老服务类社会组织和养老服务企业，符合条件的直接依法申请登记。对本地、外地和境外投资者举办基本养老服务项目实行同等待遇，引导支持境内外企业和机构落户广州从事基本养老服务。每年举办养老服务供需对接交流活动，促进供需对接。

　　二、优化资源配置。创新和改进政府直接配置资源的方式，推进政事分开、管办分离。居家和社区层面，将政府投资建设的居家养老服务设施原则上委托第三方专业机构运营，由街道（镇）向服务机构无偿提供服务设施并依据合同拨付运营经费。机构层面，积极探索实施项目合作、委托运营、政府与社会力量合作建设运营等模式，积极引入竞争机制提高配置效率，确保国有资产不流失、服务对象不改变、保障功能有效发挥、服务质量持续提高。

　　三、加大扶持力度，支持社会力量提供普惠型养老服务。广州先后出台60份政策文件，建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共服务供给体制，支持社会力量提供普惠型养老服务。严格落实国家、省扶持养老服务发展税费减免、水电气价格优惠等政策，对养老机构给予新增床位、护理补贴、等级评定、医养结合、机构延伸服务五项补贴，对社会力量运营居家养老服务设施给予运营经费和服务项目补助等。

　　四、加大养老护理等专业人才培养、引进力度，支持大中专院校、技工院校开设养老服务相关专业，可申请市本级福彩公益金专项资助，支持就读老年服务专业学生奖学金或者生活补贴、课程（教材）研发、实训基地建设等。

　　破解综合监管不够精准瓶颈

　　养老服务机构监管执法依据不多、监管手段有限、刚性约束不够，缺乏强制性依据和抓手。养老服务行业信用体系和联合奖惩机制未建立，难以适应取消许可后的综合监管需要。

　　广州做法：

　　一、将闭环监管作为推进基本养老服务高质量发展的关键举措，坚持政府监督、公众监督、舆论监督、行业自律相结合，落实机构每周自查、街镇每月检查、区民政局联合职能部门每季度巡查、市民政局联合职能部门每半年督查逐级检查制度，形成“一问题一整改，一整改一验收，一验收一签名”监管闭环。

　　二、全面构建和完善基本养老服务标准化体系和质量评价体系，制定实施老年人照顾需求、社区居家养老、养老机构管理等级评定规范3项养老服务系列地方标准，助餐配餐、养老机构护理等级评定4项地方标准正在拟定中，通过规范标准确定基本养老服务质量的“基准线”，划定“等级线”。

　　三、加强养老服务业信用体系建设，将养老服务机构及从业人员、服务对象信用记录纳入公共信用信息管理平台，建立健全跨地区行业信用奖惩联动机制以及失信联合惩戒机制，对存在严重失信行为的养老服务机构及人员实施联合惩戒。对严重失信企业和人员实施市场禁入。

　　破解医养结合后劲不足瓶颈

　　医保对医养结合的支持力度有待加强，影响养老机构内设医疗机构积极性以及医养结合的深入推进。

　　广州做法：

　　优化医保、长护险政策，完善符合老年病种特点和重点为老年人服务的医疗机构（如养老机构内设医疗机构）的医保结算方式，根据老年病人选点人数比例适当调高门诊费用支付标准，强化对养老机构内设医疗机构、家庭病床、家庭医生签约服务、护理站等医养结合服务的支持。

　　破解智慧养老瓶颈

　　信息互联互通、资源共享不够畅顺，智慧养老服务水平不高。

　　广州做法：

　　一、上线运营集“服务+管理+监督+决策”于一体的市为老服务综合平台和养老服务数据监测中心，实时归集23个部门56大类养老服务数据，市、区、街镇可实时和“分权分域”管理。

　　二、“信息多跑路、群众少跑腿”，实现各部门涉老保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共享，运用“互联网+”简政放权、放管结合、优化服务。全面推动现代信息技术与养老服务深度融合，打造“一站式办理”“刷脸就餐”“关爱地图”等一批优质基本养老服务应用场景。在日常生活场景中保留老年人熟悉的传统服务方式，让全体老年人“既省心又舒心”。 【编辑:卞立群】