一个超高空心化率的地区如何“聚心”
——河北省张北县“空心村”治理的探索
我国历来是农业人口大国。据国家统计局数据，2020年城镇常住人口为9亿多人，占总人口63.89%，这个比例在1978年时仅为17.92%。城镇化率提高的同时，越来越多人口与资源转移到城市，在部分农村出现了空心化现象。
农村的空心化，主要是指农村的人力、生产等各种社会资源大量外流，造成农村劳动力结构失衡以及人口年龄结构不合理，导致了村庄外延的异常膨胀和村庄内部的急剧荒芜，内生发展动力严重不足，进而形成了村庄空间形态上空心分布状况，引发了留守儿童、空巢老人、土地利用率低、环境凋敝、安全隐患以及矛盾纠纷等大量社会和经济问题。基于此，中国农村空心化问题逐渐成为国家治理，尤其是基层治理中关注的重要现象。
近年来，河北省“空心村”治理引起了较为广泛的关注。2018年河北省政府开展的摸底调查显示，农村空心化程度惊人，空置率在50%以上的村庄有1037个，其中张家口有942个，占了90%，这使得张家口成为“空心村”治理的主战场。张北县属于张家口“空心村”典型地区。该县2020年总人口37.2万，其中农业人口29.5万，县域条件较差，由此带来自然条件、生产条件欠缺情况下的季节性和长期性村庄空置化，同时由于市场化的自然选择、认知偏差、内力缺失等因素造成资源、耕地、宅基地等闲置浪费，导致了“超高空心化率”。全县366个行政村，以农宅空置率大于等于50%的标准，“空心村”有188个(其中原贫困村114个)，涉及5.78万户、14.9万人。农宅空置率在30%到50%的村有29个。
2018年8月，张北县全面启动了“空心村”治理工作，当时面临着空心村数量多、农宅空置率高、人口流失量大、基础资源落后等挑战。“空心”不仅体现在空间、经济和资源上，最大的隐忧是人心的缺失，向心力的弱化、凝聚力的减少、创造力的单薄会产生更为严重的政治、社会以及心理上的后果。因此，治理的过程就是一个找心、收心、聚心的过程。
同意搬迁率必须达到95%
尊重村民意愿，在村民中凝聚共识，对于“空心村”治理推进与完善至关重要。张北县的“空心村”治理始终坚持以村民为中心的理念，将治理政策与村民意愿形成高度融合。
首先，摸底掌握村民各种期望和诉求，围绕“空心率”和“拆迁同意率”，让村民在搬迁问题上起决定作用。以同意搬迁率95%为标准确定搬迁村，如果低于这个比例，村庄不予拆除。其次，张北县通过反复研究确立了易地新建、联村并建和就地整治三种治理模式。对自然条件恶劣、生态环境脆弱的“空心村”实施易地新建，原村庄拆除复垦；对空置率较高、距离县城和中心镇较远、绝大多数村民不愿外迁的“空心村”实施联村并建；对区位优势明显、产业基础较好、文化底蕴深厚、旅游资源丰富的“空心村”实施整治提升。最后，张北县立足“三公开”让群众放心搬，即政策方案公开，最大限度保证群众知情权、参与权；安置过程公开，坚持一把尺子量到底；安置结果公开，充分接受监督，基于此形成村民放心搬的凝聚力，并在此基础上推动村民更加紧密地围绕共同发展的目标努力。
迄今为止，张北县188个“空心村”中，完成易地新建模式110个，联村并建模式14个，整治提升模式64个，凝聚共识的同时也精细化地对应了差异化生存搬迁需求。
重建村民对于原乡的热爱与信心
为“空心村”治理中生活空间转移的村民创造一个新家园，推动新生活的开启，对于村民有序转换生产方式和提升建设家乡主动性而言至关重要。在“空心村”治理过程中，张北县强调转变从“输血”到“造血”的发展策略。
首先，充分调动市场力量作为战略合作者实施“空心村”治理项目，2018年以来，先后引进了河北港口、际源桥梁、中通建工、张农集团等市场主体，参与“空心村”治理。市场运作治理的逻辑主要包括就近打造乡村旅游或者发展新型业态，这有利于实现不同年龄阶段村民的就业需求与发展目标。
其次，进一步优化县域产业结构、激发经济发展动能，为塑造村民为家乡做贡献的信心创造平台环境。通过“空心村+产业扶贫”，结合自身条件发展新能源、大数据、有机食品加工、生态旅游四大产业，推进农村新型社区、工业园区、现代农业园区“三区”同建，尤其强调就近建设，在加强劳动力与产业集聚的有效衔接的基础上，释放农村土地进行二次规划利用，探索出新的产业和机会促进乡村振兴。
最后，通过多种方式保障村民搬迁后的收入与发展，为建立新环境中村民的主人翁精神提供基础保障。让村民通过土地流转收“租金”，通过入股分红赚“股金”，通过就近就业挣“薪金”。基于此，张北县把更多资源下沉到“空心村”，累计投资1.12亿元在集中安置点建成北上岗箱包厂、亿农净菜加工厂等7个项目，提供就业岗位2450个。通过乡村振兴与产业转型为村民创造新经济发展环境，重建村民对于原乡的热爱与信心，这是填补“空心”的根源所在。
常住人口实现了正增长
为生活空间转移和生产方式转变的村民构建新的社区环境并激发新的社会活力，对于促进村民身份转变与调动基层活力而言至关重要。张北县“空心村”治理从面向以生存为主的需求，到面向发展需求，再到面向成长需求，都与人民对美好生活的向往同步升级。尤其注重新的社会环境融入，基于灵活性社会治理让群众安心变“市民”。
张北县形成五级管理服务机制，从基层治理体系层面保障“空心村”治理环境构建的稳定性与持续性，尤其注重机构建设推进社区营造，比如建立居民活动中心、就业服务中心等，让有劳动能力的村民搬迁到县城集中安置后办理城镇户口，享受与城镇居民同等的教育、医疗、社保等保障政策和公共服务。
此外，着重进行“空心村”治理后期的人居环境质量改善，为村民构建新的生活环境。围绕“硬化、绿化、亮化、美化”等整治人居环境，配套建设幼儿园、小学、社区医院、管理服务中心4大附属公共服务设施，加强安置点水、电、路、气及垃圾治理、污水处理等基础设施建设，建设一批教育、卫生、文化体育、养老、殡葬以及商业网点等公共服务设施，确保搬迁群众住得舒心。
截至2020年，张北县188个“空心村”全部完成治理，新建安置区和联建点全部完成建设，旧村拆迁复垦工作也基本完成。共建共治共享的社会治理新格局逐步形成，由此带来了社会活力的不断增强，外出人员逐步回流，据2021年最新统计，其常住人口实现了正增长，这是治理成效最有说服力的数字。
张北县对“空心村”的治理体现出高效性、全面性、平稳性和持续性，从“治村”到“治心”，做好搬迁前后重塑村民信心、激发村民热情以及促进村民融入的各项工作，就是持续性聚心之举。
从张北的治理实践来看，面对农村空心现象，应当逐步探索形成“精细到人、深入到心”的治理之道。我国城镇化和乡村振兴是以人民为中心而不是以特定人口为对象，是一个面向全部人民却又尊重个人差异化需求的过程，从未简单忽视市场化、工业化和城市化发展规律下衍生的诸多治理问题。党和政府坚持执政为民，为精细化与人性化的治理提供了强大的政治基础；完备的基层治理体系为工作开展提供了空心化治理效能的保障；对于人民对美好生活向往的正视和推进，为“空心村”治理提供了适配性和持续性的发展方向。
面向未来，我国在治理“空心村”中可以进一步发挥“制度-体系-战略”上的独特优势，继续完善“精细到人、深入到心”的治理机制，从而形成从“空心”到“聚心”的治理路径。
(中国行政管理学会课题组供稿)
傅知微 锁利铭 来源：中国青年报 【编辑:房家梁】
